一、外匯管理概況
外匯管理，是指一國(guó)政府授權(quán)國(guó)家貨幣金融管理當(dāng)局或其他國(guó)家機(jī)關(guān)，對(duì)外匯的收支、買(mǎi)賣(mài)、借貸、轉(zhuǎn)移以及國(guó)際間結(jié)算、外匯匯率和外匯市場(chǎng)等實(shí)行的管制措施。《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》所稱外匯，是指下列以外幣表示的可以用作國(guó)際清償?shù)闹Ц妒侄魏唾Y產(chǎn)：（一）外幣現(xiàn)鈔，包括紙幣、鑄幣；（二）外幣支付憑證或者支付工具，包括票據(jù)、銀行存款憑證、銀行卡等；（三）外幣有價(jià)證券，包括債券、股票等；（四）特別提款權(quán)；（五）其他外匯資產(chǎn)。
外匯管理局的基本職能包括：（一）研究提出外匯管理體制改革和防范國(guó)際收支風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)國(guó)際收支平衡的政策建議，研究落實(shí)逐步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、培育和發(fā)展外匯市場(chǎng)的政策措施，向中國(guó)人民銀行提供制訂人民幣匯率政策的建議和依據(jù)；（二）參與起草外匯管理有關(guān)法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章草案，發(fā)布與履行職責(zé)有關(guān)的規(guī)范性文件；（三）負(fù)責(zé)國(guó)際收支、對(duì)外債權(quán)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)，按規(guī)定發(fā)布相關(guān)信息，承擔(dān)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)的有關(guān)工作；（四）負(fù)責(zé)全國(guó)外匯市場(chǎng)的監(jiān)督管理工作，承擔(dān)結(jié)售匯業(yè)務(wù)監(jiān)督管理的責(zé)任，培育和發(fā)展外匯市場(chǎng)；（五）負(fù)責(zé)依法監(jiān)督檢查經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支的真實(shí)性、合法性，負(fù)責(zé)依法實(shí)施資本項(xiàng)目外匯管理，并根據(jù)人民幣資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程不斷完善管理工作，規(guī)范境內(nèi)外外匯賬戶管理；（六）負(fù)責(zé)依法實(shí)施外匯監(jiān)督檢查，對(duì)違反外匯管理的行為進(jìn)行處罰；（七）承擔(dān)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備和其他外匯資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任；（八）擬訂外匯管理信息化發(fā)展規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范并組織實(shí)施，依法與相關(guān)管理部門(mén)實(shí)施監(jiān)管信息共享；（九）參與有關(guān)國(guó)際金融活動(dòng)；（十）承辦國(guó)務(wù)院及中國(guó)人民銀行交辦的其他事宜。其中，外匯儲(chǔ)備管理是我國(guó)外匯管理部門(mén)的重要職責(zé)。外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)始終堅(jiān)持“安全、流動(dòng)、保值增值”的原則，進(jìn)行審慎、規(guī)范、積極的投資運(yùn)作。按照上述原則，外匯儲(chǔ)備管理綜合考慮多種因素，進(jìn)行多元化貨幣、資產(chǎn)配置。目前，我國(guó)外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)中包括美元、歐元、日元等多種貨幣，投資于各主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體的政府類、機(jī)構(gòu)類、公司類等多種金融產(chǎn)品。多元化投資組合中，不同貨幣、不同資產(chǎn)類別之間此消彼長(zhǎng)、互補(bǔ)平衡的效果明顯。
二、外匯管理目標(biāo)
外匯資源短缺曾長(zhǎng)期是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。與之相適應(yīng)，外匯管理的主要目標(biāo)即是保障國(guó)家對(duì)這種稀缺資源的計(jì)劃和支配，在管理理念和制度安排上奉行“寬進(jìn)嚴(yán)出”原則。告別外匯短缺時(shí)代后，我國(guó)外匯管理進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，主要目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)對(duì)外匯資金流入和流出的均衡管理，促進(jìn)國(guó)際收支平衡、維護(hù)國(guó)家金融安全和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
（一）促進(jìn)國(guó)際收支平衡
國(guó)際收支平衡也稱外部平衡，其基本含義是國(guó)際收入等于國(guó)際支出。如國(guó)際支出大于收入，即為逆差；收入大于支出，即為順差。一國(guó)的國(guó)際收支狀況不論是從一個(gè)時(shí)期來(lái)看還是從某一時(shí)刻來(lái)看，總是處于不平衡狀態(tài)，不平衡是經(jīng)常的、絕對(duì)的，平衡則是偶然的、相對(duì)的。
國(guó)際收支持續(xù)不平衡會(huì)對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不利影響。持續(xù)的、大規(guī)模的逆差會(huì)導(dǎo)致外匯儲(chǔ)備大量流失，本幣匯率下跌，國(guó)際資本大量外逃，引發(fā)貨幣危機(jī)。持續(xù)逆差還會(huì)導(dǎo)致獲取外匯的能力減弱，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需生產(chǎn)資料的進(jìn)口，抑制國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，影響充分就業(yè)。持續(xù)的、大規(guī)模的順差給貨幣供給量帶來(lái)壓力，管理不善可能為通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫制造溫床。較大順差是匯率升值預(yù)期的重要原因之一，套利資金可能大量流入，使國(guó)際收支順差進(jìn)一步擴(kuò)大。大進(jìn)往往孕育著大出，將來(lái)形勢(shì)稍有波動(dòng)，可能出現(xiàn)資金的集中流出。順差也意味著沒(méi)有充分合理地利用經(jīng)濟(jì)資源，大量資金沒(méi)有用于國(guó)內(nèi)投資和消費(fèi)，而用于出口部門(mén)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動(dòng)態(tài)調(diào)整。
外匯管理是調(diào)節(jié)國(guó)際收支平衡的重要措施。面對(duì)國(guó)際收支較大規(guī)模的不平衡，外匯管理可以通過(guò)嚴(yán)格審核國(guó)際收支交易真實(shí)性來(lái)防范虛假外匯資金流出流入，可以通過(guò)調(diào)整外債、證券投資等資本項(xiàng)目收結(jié)匯、購(gòu)付匯等政策，以及建立健全跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，防控異常資金流入和流出，促進(jìn)國(guó)際收支平衡。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，國(guó)際收支平衡狀況是國(guó)民經(jīng)濟(jì)，特別是對(duì)外經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的結(jié)果，要保持國(guó)際收支相對(duì)平衡，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是根本。
（二）維護(hù)金融安全
開(kāi)放程度越高,一國(guó)維護(hù)金融安全的責(zé)任和壓力就越大。跨境資本異常流動(dòng)是一國(guó)金融安全的重大隱患。外匯管理可以通過(guò)如下方式，防范跨境資金異常流動(dòng)，維護(hù)金融安全。
首先，外匯管理如同“篩子”。通過(guò)各種制度安排，篩出那些沒(méi)有真實(shí)交易背景以及尚未放開(kāi)的資本項(xiàng)目外匯資金異常流入流出。1999年初，我國(guó)正式實(shí)施了進(jìn)口報(bào)關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查制度，要求所有進(jìn)口項(xiàng)下對(duì)外付匯均必須有真實(shí)交易背景，基本堵住了貨到付款項(xiàng)下假報(bào)關(guān)單進(jìn)口騙匯的漏洞。近些年，外匯管理部門(mén)還加大了資本流入管理，如2008年實(shí)施了出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查等制度，防控出口多收匯，發(fā)揮了外匯管理篩出異常資金流入的功能。
其二，外匯管理如同“防火墻”。外匯管理可在境內(nèi)和境外資本之間筑起流出入和匯兌轉(zhuǎn)換的“防火墻”，有助于為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及各項(xiàng)改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，小型新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家頻頻發(fā)生的金融危機(jī)，在不同程度上都與本國(guó)資本項(xiàng)目的無(wú)序開(kāi)放有關(guān)。防范和化解全球化風(fēng)險(xiǎn)，需適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和金融監(jiān)管水平，發(fā)揮外匯管理隔離風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”作用。
其三，外匯管理如同“蓄水池”。外匯管理可以根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融情況，收緊或放寬對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)和居民保留或自由支配外匯的比例或額度，間接調(diào)控外匯資源在國(guó)家和民間的持有比例。例如，當(dāng)面臨資本外逃或大規(guī)模資本流出時(shí)，外匯管理可以要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人及時(shí)調(diào)回境外外匯，抑制資本外流，做大國(guó)家外匯儲(chǔ)備資金池，威懾或防衛(wèi)投機(jī)性資本攻擊。
（三）服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是外匯管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。外匯管理部門(mén)適應(yīng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不斷改進(jìn)進(jìn)出口核銷(xiāo)手段，在滿足監(jiān)管需求的前提下，最大可能地便利企業(yè)經(jīng)營(yíng)，支持企業(yè)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。不斷簡(jiǎn)化利用外資和對(duì)外投資外匯管理手續(xù)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)充分地利用兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，提高生產(chǎn)要素的配置效率。例如，2008年9月國(guó)際金融危機(jī)集中爆發(fā)以來(lái)，外匯管理部門(mén)落實(shí)國(guó)家支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的總體部署，多次放寬貿(mào)易信貸比例，改進(jìn)出口收結(jié)匯聯(lián)網(wǎng)核查手段，企業(yè)收付匯和結(jié)售匯的便利性得到顯著改善。
三、外匯管理近況
近年來(lái)，外匯管理部門(mén)堅(jiān)持解放思想，以外匯管理理念和方式“五個(gè)轉(zhuǎn)變”為抓手，不斷深化改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，積極促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，取得了較好效果。
(一)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，外匯管理體制改革取得顯著成效
堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，著力提升貿(mào)易便利化水平。一是取消強(qiáng)制結(jié)售匯制度。2008年，修訂后的《外匯管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入可以自行保留或賣(mài)給銀行。2011年起，企業(yè)出口收入可以存放境外，無(wú)須調(diào)回境內(nèi)。二是全面推進(jìn)進(jìn)出口核銷(xiāo)制度改革。改革取消了貨物貿(mào)易外匯收支逐筆核銷(xiāo)，大幅減少貨物貿(mào)易行政審批項(xiàng)目，便利銀行和企業(yè)辦理貨物貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)。三是推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易外匯管理制度改革。簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化單證審核、放寬境外存放，便利銀行和企業(yè)辦理服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)。四是調(diào)增外債和對(duì)外擔(dān)保指標(biāo)，優(yōu)先用于中西部地區(qū)和中小企業(yè)，將中資企業(yè)“外保內(nèi)貸”政策試點(diǎn)推廣至全國(guó)，開(kāi)展小額外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)試點(diǎn)，緩解中小企業(yè)“融資難、融資貴”問(wèn)題。五是制定中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外匯管理實(shí)施細(xì)則，積極探索外匯管理體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為下一步外匯管理領(lǐng)域全面深化改革和擴(kuò)大開(kāi)放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。
堅(jiān)持服務(wù)對(duì)外開(kāi)放，穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換。一是大幅簡(jiǎn)化外商直接投資外匯管理，促進(jìn)投資便利化，基本實(shí)現(xiàn)直接投資可兌換。深化我國(guó)對(duì)外直接投資外匯管理改革，取消購(gòu)匯限制，允許前期費(fèi)用提前匯出，滿足“走出去”企業(yè)用匯需求。二是推進(jìn)證券投資有序開(kāi)放。大力簡(jiǎn)化境外上市外匯管理，完善合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）制度，與有關(guān)部門(mén)共同推出人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）制度，推動(dòng)證券市場(chǎng)開(kāi)放和健康發(fā)展。三是改進(jìn)外債和對(duì)外擔(dān)保管理。允許中資企業(yè)可控地借用短期外債，簡(jiǎn)化對(duì)外擔(dān)保管理，放寬個(gè)人對(duì)外擔(dān)保，緩解民間資本融資難、融資貴問(wèn)題。四是穩(wěn)步推進(jìn)跨國(guó)公司外匯資金集中使用試點(diǎn)。試點(diǎn)范圍包括國(guó)有、民營(yíng)和外資企業(yè)，為資本項(xiàng)目可兌換改革探索外匯監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。
堅(jiān)持依法行政，行政審批簡(jiǎn)化和法規(guī)清理工作取得新成效。一是大幅削減行政審批項(xiàng)目。2002年以來(lái)，行政審批項(xiàng)目減少超過(guò)70%，外匯管理法規(guī)文件大幅減少，法規(guī)清理取得顯著成效。對(duì)于少數(shù)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域仍然保留的行政管理，以規(guī)范和約束自由裁量權(quán)為重點(diǎn)，明確業(yè)務(wù)辦理依據(jù)、權(quán)限、過(guò)程和結(jié)果。二是推進(jìn)監(jiān)管方式從行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變。實(shí)行分類管理，關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)和銀行。三是完善統(tǒng)計(jì)與管理的制度基礎(chǔ)，完善符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)并支持金融創(chuàng)新的國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)體系。
堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，市場(chǎng)在外匯資源配置中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步增強(qiáng)。一是豐富市場(chǎng)主體和品種。簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)入外匯市場(chǎng)。先后推出人民幣對(duì)外匯遠(yuǎn)期、掉期和期權(quán)交易，銀行對(duì)客戶的掛牌貨幣超過(guò)20種，基本涵蓋了我國(guó)跨境收支的結(jié)算貨幣，滿足市場(chǎng)主體避險(xiǎn)需求。二是完善外匯市場(chǎng)交易機(jī)制，改進(jìn)外匯市場(chǎng)做市商管理，推出外匯交易集中清算，降低市場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)銀行結(jié)售匯綜合頭寸實(shí)行正負(fù)區(qū)間管理，取消頭寸下限管理，提高銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的靈活性和主動(dòng)性。
(二)創(chuàng)新管理方式和手段，跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力穩(wěn)步提升
加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析為防風(fēng)險(xiǎn)奠定重要基礎(chǔ)。密切跟蹤形勢(shì)變化，建立跨境資金監(jiān)測(cè)分析月報(bào)制度，加強(qiáng)對(duì)宏觀趨勢(shì)的分析判斷，每月進(jìn)行動(dòng)態(tài)微調(diào)和修正，提高監(jiān)測(cè)分析的全面性和精準(zhǔn)度。
制定并適時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案為防風(fēng)險(xiǎn)提供制度保障。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，先后制定了外匯收支應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)對(duì)大規(guī)模跨境資金流入的政策預(yù)案，采取以宏觀審慎政策工具運(yùn)用和市場(chǎng)化調(diào)節(jié)為主的政策手段，綜合運(yùn)用銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理、貨物貿(mào)易分類管理、外匯檢查和預(yù)期引導(dǎo)等工具，取得了較為明顯的效果，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理措施經(jīng)過(guò)了實(shí)踐檢驗(yàn)。
改進(jìn)外匯檢查工作為防風(fēng)險(xiǎn)提供有效手段。建立和推廣外匯非現(xiàn)場(chǎng)檢查系統(tǒng)，提升外匯檢查手段，改變過(guò)去大范圍拉網(wǎng)式排查的工作模式，大大提高打擊“熱錢(qián)”的精準(zhǔn)性和有效性。改進(jìn)檢查方式，抓大放小，集中力量查辦重大違規(guī)案件，有針對(duì)性地打擊重點(diǎn)主體、重點(diǎn)渠道“熱錢(qián)”流動(dòng)。
